PPP的“宜昌之路”

 

2017年6月1日 來源：中國財經報

 

　　編者按：自2013年以來，推廣運用PPP模式取得顯著成效。同時，如何對其加強監管和風險防控也受到越來越多的重視。今年的預算報告提出要加強對推廣運用PPP模式的規范管理。不久前，財政部等6部委聯合發文要求，嚴禁地方政府利用PPP等方式違法違規變相舉債。據了解，湖北省宜昌市在PPP改革和推廣中，始終堅持做好頂層設計，把路子走準走穩，防止PPP模式“異化變形、野蠻生長”。日前，記者赴宜昌對此進行了深入采訪。

 

　　記者來到湖北宜昌的時候，正值一年當中的“最美四月天”，到處鮮花盛開、生機盎然，正孕育著豐厚的果實。滿眼春色中，遍布宜昌的青山綠水之間、已然枝繁葉茂的“PPP之花”，也在熱烈地期盼著秋天的收獲。

 

　　據了解，截至今年4月，宜昌全市PPP項目已入庫兩批78個，總投資778億元，實際運作項目47個，投資498億元。已有12個項目落地，總投資127億元。4個項目入選財政部示范項目、7個項目入選湖北省第一批示范項目，示范項目數量位列全省第二。項目主要涵蓋軌道交通、道路橋梁、片區綜合整治、文化、養老、醫療等16個公共服務領域。

 

　　在這些閃亮的成績單背后，更值得注意的是宜昌財政始終努力“真”做PPP,做“真”PPP。這與國務院、財政部一貫的政策精神，特別是近來將PPP的規范運作、嚴防利用PPP方式變相舉債融資等放在突出位置是高度一致的。

 

　　正如宜昌市政協副主席、市財政局局長徐煒所言，近年來，湖北省宜昌市財政局運用磨刀不誤砍柴工的思維，高度重視PPP項目的規范實施和風險防控，超前謀劃制度體系，精挑細選推進項目，在PPP項目的規范發展、提高質量、注重實效和防控風險等方面，探索出一些務實創新、有特色、有亮點的經驗，走出了一條PPP的“宜昌之路”。

 

　　“7+1+2”的“聯合指揮部” 

 

　　記者從宜昌東站下車后，便直奔市財政局會議室，與市PPP管理中心的人士一起座談。

 

　　據了解，2015年9月，宜昌市政府和社會資本管理中心正式成立。新成立的中心與大多數地方不同的是，除了有財政人士外，還有市發改委的干部。宜昌市財政局副局長李仁貴介紹，在管理模式上，宜昌創新性地提出了“7+ 1+2”模式，即打破部門壁壘，選調市財政局優秀干部7名、市發改委干部1名，在PPP管理中心合署辦公，辦公室設在市財政為充實PPP管理中心技術力量，還通過政府購買服務聘請坐班律師、注冊會計師各1名，讓“專業的人做專業的事”。

 

　　打破部門壁壘和人才技術瓶頸，構建既聯合又專業的“7+1+2”PPP管理中心，為宜昌PPP改革的高效運作、規范管理、提高質量、防范風險等提供了重要保障。

 

　　宜昌“聯合指揮部”這一務實創新的做法，從一個側面折射了宜昌財政推進PPP改革中的顯著特點，即在大膽探索、積極創新的同時，又將防范風險放在頭等重要地位，嚴防死守；既勇于擔當，穩扎穩打，推動PPP項目操作和最終落地，又注重質量與實效，不斷提高PPP項目的規范性。

 

　　在采訪中，徐煒告訴記者，宜昌財政有個“毛病”，就是比較喜歡探索，在PPP改革工作上也是如此。他說，宜昌較早就開始了PPP模式的探索與實踐，像2015年8月開工的香溪長江大橋就是湖北省首個真正意義上的PPP項目；在湖北，宜昌也率先出臺了在公共服務領域推廣運用PPP的實施意見，對此進行科學系統的制度安排。

 

　　但他同時表示，PPP改革和管理必須一步一個腳印，才能行穩致遠。這些年來，宜昌一直致力于做好PPP改革和管理的頂層設計，把路子走準走穩。他強調，PPP一定要走“正道”。

 

　　徐煒所說的“正道”，準確地描述了宜昌近年來推廣運用PPP模式走過的一條特色之路。

 

　　“層層設防”：嚴控項目質量 

 

　　在記者前去宜昌市秭歸縣采訪的路上，恰好經過位于夷陵區的石牌鎮。在七十多年前的抗戰期間，這里曾經發生過著名的石牌保衛戰。中國軍隊在此嚴密部署、層層設防、浴血奮戰，粉碎了日軍溯江而上的企圖。記者由此想到，為做出“真”PPP、防范財政風險，宜昌財政在推進PPP模式過程中的一系列做法與此似有異曲同工之處。而且，宜昌財政的這一理念體現在PPP工作的方方面面和全過程。

 

　　專家評審是PPP項目操作過程中的常規動作，宜昌做得更為審慎周密。在全國征集的基礎上，宜昌優選近20名專家組建政府采購—PPP專家庫（一期），為宜昌PPP項目提供專業評審、智力評估的支持。在評審時，除了隨機抽取庫內專家外，還會邀請財政部和湖北省里的相關專家參加，進一步保障評審的公開和科學。在PPP項目實施方案形成以后，還要再進行一次更為詳細的，包括專家、中介組織、財政、政府相關職能部門組成的聯合論證。而且，項目進入執行階段后，還要再進行與初步評審、項目準備等各方面深入全面的對照分析，對PPP項目是否“物有所值”進行反復檢驗與修正。

 

　　這就是宜昌“識別階段初步評審、準備階段詳細論證、執行階段對照分析”的“三步曲”。

 

　　為什么要這么做？市財政局副局長李仁貴表示，項目識別階段的初步評審依據的是“大數”，是一般性的把握。到了實施方案已經形成的準備階段，真實數據有了，不是靠人的意愿或者感覺，而是要用數據說話了，此時進行更加詳細的論證和必要調整非常必要。到了項目執行階段，比如說運行了三五年之后，對項目進行績效考核，做一個對照分析，回過頭來看物有所值報告是不是真正達到了預期，并根據協議對合同進行相應修正，才能保證項目始終“物有所值”。

 

　　由此看，績效考核是貫穿宜昌PPP改革工作始終的又一根“紅線”。

 

　　在如何更好發揮社會組織咨詢機構的作用方面，宜昌也有自己的做法。按照相關規定，在PPP項目的不同階段，政府方允許通過政府采購選擇不同的咨詢機構。但是這也帶來一個問題，那就是如果多個咨詢機構在不同階段參與，不利于其對項目的持續、深入和全面了解，從而不利于政府對項目質量的全程把握。

 

　　重慶市工程管理有限公司隸屬于重慶國際投資咨詢集團有限公司，參與了宜昌許多的PPP項目，而且是全程參與。“我們從項目識別一直到項目合同落地全程參與，為宜昌擬實施的PPP項目提供方案設計、招標采購、合同制定與談判等方面的綜合類專業服務，也就是從項目開始到落地，實行‘一條龍’跟蹤服務，以保障和提高項目開發、實施的質量與效率。在全國來看，這種全流程咨詢的做法也是比較少的。”該公司總經理助理張智炎說。

 

　　從張智炎的話中不難聽出來，他對宜昌高度重視PPP工作的規范性和項目質量頗為贊賞。

 

　　宜昌市PPP管理中心負責人萬勇介紹，宜昌除了遵循PPP項目的“規定動作”外，還有一個創新，就是要求PPP項目必須實行預算投資評審。“經過這一評審程序后，一個項目的投資額往往會下降十幾個點。”他說。

 

　　最為關鍵的還是物有所值評價和財政可承受能力論證。張智炎表示，凡是通不過這兩個論證的項目，則無法繼續進行。他舉例說，有一個項目曾經準備采取PPP模式進行建設，但是在進行物有所值評價時，由于投資規模大和資產權屬等問題，最終未能通過并因此擱淺。

 

　　此外，李仁貴指出，在具體操作中，擬實施的PPP項目不僅要符合規范，還要盡可能得到社會資本的認可，使其有參與的積極性，能夠充分發揮他們的專長、效率更高。“宜昌所有落地的PPP項目，都是社會資本率先伸來‘橄欖枝’的結果。”他說。

 

　　“宜昌通過將項目可研、物有所值評價、財政承受能力論證、財政投資評審、審計等一系列管控制度落到實處，不貪圖一時之快，堅決防止PPP模式‘異化變形、野蠻生長’。”市政協副主席、財政局局長徐煒的態度堅定而明確。

 

　　“補短板”：宜昌PPP的使命 

 

　　“上控巴蜀，下引荊襄”，素以“三峽門戶、川鄂咽喉”著稱的宜昌，地處長江上游與中游的接合部，交通樞紐地位非常重要。

 

　　記者一行在宜昌市伍家崗長江大橋PPP項目施工現場看到，項目正處于基礎施工階段。按照規劃，再過三年多，這里將騰起一座橫跨長江南北的過江大橋，把被江水分隔的宜昌城緊緊連接在一起。目前，宜昌伍家崗區與點軍區過江公路通道有夷陵長江大橋和宜昌長江公路大橋，但兩橋相距約有13公里。隨著未來宜昌生態主城區——江南點軍區開發建設的加快，中心區交通矛盾日益突出，建設伍家崗長江大橋將大大緩解過江交通緊張的局面。

 

　　大橋現場指揮部副指揮長周大紅告訴記者，伍家崗長江大橋是宜昌為實現“一江兩岸”共同發展、構建宜昌“四縱五橫”快速路網格局的重要控制性工程，對拓展城市空間、提升宜昌綜合交通樞紐城市地位，建設長江中上游區域性中心城市具有重要意義。作為宜昌中心城區快速路中環的收官之作，伍家崗長江大橋建成之日將是中環閉環之時。該項目單體投資規模達32億元，在湖北省和宜昌市均被列為一把手領銜工程。

 

　　“像伍家崗長江大橋這樣的項目，對于宜昌發展具有重大和關鍵意義，但卻屬于公共服務領域的短板，政府目前也不完全具備單獨提供這些服務的能力。這些長期想做但沒有做成的大事，現在借力PPP模式終于做成了。”當記者問宜昌在推廣運用PPP時遵循什么思路、對其有著怎樣的期待時，徐煒給出了這樣的回答。

 

　　從宜昌已經推出的兩批PPP項目的情況看，的確如此。

 

　　———香溪長江公路大橋作為湖北全省真正意義的首個PPP項目，建成后，將使國家高速公路滬蓉線和滬渝線相互連通，把長江三峽、神農架、武當山等黃金旅游區以最便捷的路線串為一體，加速推進大三峽旅游、農業發展，對改善庫區人民群眾生產生活條件和移民安穩致富具有十分重要的意義。

 

　　———沙河綜合整治工程2015年被列入宜昌市人大一號議案。該工程集黑臭水體整治、海綿城市建設、生態環境建設、棚戶區改造、防洪排澇治理等眾多生態環保、綠色低碳領域的熱點工程為一體，建成后將成為宜昌水岸城市綜合服務典范片區，形成“水清、岸綠、景美”的城市水系生態景觀。

 

　　其他如宜昌市婦幼保健院（兒童醫院）建設項目、中心城區養老亞行貸款PPP示范項目、城區公交站臺項目等，都是服務民生、深受百姓歡迎的PPP項目。

 

　　“不怕小、不嫌土”：激活民營資本投資 

 

　　以 “物有所值”為綱領，“不怕小、不嫌土”。推廣運用PPP模式就是要讓“靚女先嫁”，將本地優質PPP項目推出去，特別是具有穩定現金流和收益的項目，要更多地鼓勵社會資本，尤其是民營資本參與公共服務提供。這是宜昌市財政局在推進PPP工作中一以貫之的指導思想。

 

　　徐煒認為，在目前中國的投資體制之下，政府投資一旦減弱，民間投資接續不上，經濟增長和財政收入就會受到影響。因此，必須激活民營資本投資，讓民營資本能夠參與PPP改革、有錢賺。政府不要去跟民營企業“搶食”。

 

　　為此，宜昌進行了多方嘗試。例如，在市政基礎設施等專業性要求相對不高的項目中，進一步降低資質、業績門檻，滿足需要即可，而非多多益善，消除隱性壁壘；又如，在項目采購之前，有效利用市場測試，重點邀請民營資本參與，采納合理建議，促進民營資本參與積極性；鼓勵民營資本與大型央企組成聯合體，發揮“抱團”優勢，取長補短，共同發展。

 

　　城區公交候車亭是一個總投資2870萬元的使用者付費PPP項目，新建和改建候車亭281座。合作期限10年，收益來源主要為候車亭廣告收入。項目投資額雖然不大，但對改善老百姓出行條件改善大有益處。同時候車亭廣告屬于優質經營資源，對社會資本具有較大吸引力。一方面，民營企業江蘇沃華傳媒有限公司作為社會資本方，發揮整合資源能力，挖掘經營潛力，不僅不需要政府資金投入和補貼，反過來還能給政府帶來收益。另一方面，政府方制定績效考核體系，保障項目提供比以往更優質的公益服務。這是宜昌PPP項目“不怕小、不嫌土”的代表之一。

 

　　宜昌市婦幼保健院（兒童醫院）是宜昌地區最大、湖北省內知名的三級優秀婦幼保健機構，但由于投入不足，目前僅有業務用房1萬平方米、病床120張，無法滿足日益增長的就醫需求，急需進行擴建改造。該項目作為PPP項目推出后，吸引了一些優秀的社會資本方積極參與，其中包括實力雄厚的民營綜合性醫藥產業集團人福醫藥。經過嚴格程序，人福醫藥成為社會資本方。目前，婦幼保健院新院區建設已經啟動。該項目總投資5億元，占地面積40.38畝，分兩期投入，建成后將極大地改善宜昌市婦女兒童的就醫條件。

 

　　據介紹，在宜昌目前已經落地的PPP項目中，民營資本參與比例達到三分之一。

 

記者 劉國旺 林松濤 通訊員 劉先華 郭威